Framundan eru verulegar breytingar á því hvernig íslenska ríkið undirbýr og tekur ákvarðanir um fjárfestingar. Í drögum að nýjum lögum og handbók sem þeim fylgir er lögð áhersla á vandaðan undirbúning, samanburð valkosta, gagnsæi og skýra ákvarðanatöku.
Þetta eru góðar fréttir og löngu kominn tími til að endurskoða núgildandi lagaumgjörð sem er frá árinu 2001. Auðvitað eigum við að undirbúa stórar fjárfestingar vel. En mikilvægasta spurningin er sú sem ætti að byrja á að spyrja. Hvaða vandamál erum við í raun að reyna að leysa?
Það er býsna freistandi að byrja á lausninni. Umræðan snýst oft um það hvort byggja eigi brú eða göng, leggja nýjan veg, reisa nýja byggingu eða innleiða nýtt upplýsingakerfi. Fljótlega beinist öll athyglin að því hvernig eigi að útfæra verkefnið, hvað það muni kosta og hversu langan tíma það muni taka.
En hér er um leið sú hætta á ferðum að við séum búin að taka mikilvæga ákvörðun, án þess að við höfum áttað okkur á því. Við erum farin að ræða lausn áður en við höfum skilgreint nægilega vel það vandamál sem hún á að leysa.
Þetta var eitt þeirra atriða sem vöktu mig til umhugsunar á Concept Symposium, alþjóðlegri ráðstefnu um stjórnsýslu stórra opinberra verkefna sem haldin var í Osló nú seint í september. Þar kom skýrt fram hversu mikil áhersla er nú lögð á fyrstu stig opinberra fjárfestinga. Undir það fellur að skilja þörfina, skoða raunverulega valkosti og velja rétta lausn áður en ráðist er í umfangsmikinn undirbúning og framkvæmd.
Til að skýra þetta nefni ég einfalt dæmi frá Hollandi. Dylan Koenders frá hollenska innviðaráðuneytinu sagði frá umræðum þar í landi um hættulegan vegarkafla í þorpi, þar sem gangandi vegfarendur höfðu látið lífið. Hin augljósa lausn virtist vera að breyta veginum eða færa hann. En þá kom upp önnur spurning; hvað veldur því að fólk þarf að fara yfir veginn á þessum stað? Þar skipti mestu að skóli og kirkja voru sitt hvorum megin vegarins. Og þegar menn höfðu áttað sig á þessu opnuðust aðrir möguleikar. Gæti verið einfaldara að færa skólann en að færa veginn? Koenders var ekki að halda því fram að þetta hafi verið rétta lausnin í þessu tiltekna tilviki. Hann var frekar að benda á spurninguna sem dæmið kallar fram; hvert er vandamálið í raun?
Norðmenn hafa í aldarfjórðung verið í farabroddi á heimsvísu í að innleiða verkefnastjórnsýslu og þeir hafa lagt mikla áherslu á að korleggja þá innleiðingu og miðla af reynslu sinni. Nýlegar rannsóknir frá Noregi benda til þess að jafnvel þar, eftir aldarfjórðungs reynslu af kerfisbundnu mati stórra opinberra verkefna, sé tilhneiging til að beina sjónum of fljótt að stórum framkvæmdum. Þess vegna þarf markvisst að halda lausnarrýminu opnu og skoða minni aðgerðir, til dæmis að nýta mannvirki eða tæknilausnir sem þegar eru til staðar, breyta vinnuferlum eða jafnvel lagaumhverfi, en ekki ráðast strax í að byggja ný mannvirki.
Þessi pæling er mikilvægur þáttur í þeirri lagabreytingu sem nú er boðuð hér á landi. Fjárfestingarferlinu er skipt í stig og áður en kemur að eiginlegri áætlanagerð skal fara fram tilefnisgreining og valkostagreining. Jafnframt er gert ráð fyrir að óbreytt ástand, svokallaður núllkostur, sé meðal þeirra kosta sem bornir eru saman.
Þetta er mikilvæg breyting á hugsunarhætti. Fyrsta spurningin á ekki fyrst að vera “Hvernig eigum við að framkvæma þetta verkefni?” Hún á miklu heldur að vera “Hvaða þörf erum við að reyna að mæta eða hvaða vandamál erum við að reyna að leysa? Hér skiptir gagnsæi miklu máli. Ef ráðstafa á stórum fjárhæðum úr sameiginlegum sjóðum landsmanna ætti að liggja fyrir hvernig ákvörðunin varð til. Hvaða vandamál var skilgreint? Hvaða valkostir voru skoðaðir? Hvaða forsendur lágu að baki samanburðinum? Og hvers vegna var þessi lausn valin en ekki einhver önnur?
Það má læra af reynslu Norðmanna. Upphaflega var áherslan þar einkum lögð á kostnaðarstýringu eftir erfið dæmi um framúrkeyrslu kostnaðar í stórum innviðaverkefnum. En smám saman hefur áherslan færst framar í ferlið – að skilgreina fyrst vandamálið, finna réttar leiðir til að leysa það og velja síðan rétta verkefnið áður en ráðist er í að undirbúa það og framkvæma. Þetta endurspeglast skýrt í norska líkaninu, þar sem greiningin hefst á skilgreiningu vandamáls og þarfa og síðan er svigrúm mögulegra lausna og ólíkir valkostir skoðaðir.
Við Íslendingar þurfum auðvitað að þróa okkar eigið fyrirkomulag. En það er frábært að geta lært af áratuga reynslu annarra þjóða. Ný lög og nýjar aðferðir tryggja ekki að allar ákvarðanir verði réttar. En slík umgjörð getur hjálpað okkur að spyrja réttu spurninganna áður en við bindum okkur svo fast við tiltekna lausn að erfitt verður að snúa við.
Pistillinn er sá fyrsti í röð pistla um verkefnastjórnsýslu og þær breytingar sem boðaðar eru með frumvarpi til laga um fjárfestingar ríkisins.
Teikningin er gerfigreindarmynd skv. fyrirmælum bloggritara
0 comments on “Hver er vandinn? Er þetta verkefni rétta lausnin?”